УДК 622 Горное дело
Горнопромышленные отходы наносят существенный ущерб здоровью человека и уникальным экосистемам Арктической зоны Российской Федерации. В статье рассмотрено текущее состояние системы управления горнопромышленными отходами и изучены меры повышения инвестиционной привлекательности их утилизации. Показано, что проблема вовлечения горнопромышленных отходов в хозяйственный оборот является комплексной и для ее решения требуется совершенствование государственной системы управления горнопромышленными отходами, в том числе, корректировка существующих законов и принятие новых, реализация различных целевых программ, использование налоговых преференций, а также мер экономического стимулирования.
Арктика, горнопромышленные отходы, нормативно-правовая база, окружающая среда
Введение
В Арктической зоне Российской Федерации (далее – АЗРФ) активное освоение минеральных ресурсов сопровождается растущим давлением на окружающую природную среду. Одним из наиболее актуальных вопросов в этом стратегически значимом и богатом месторождениями макрорегионе является система обращения с отходами горнопромышленных предприятий. Современное состояние этой системы характеризуется ростом объемов образования и захоронения горнопромышленных отходов, поскольку крупные предприятия по добыче и обработке минеральных ресурсов, являющиеся основными источниками их образования, практически не используют их для переработки.
Горнопромышленные отходы представляют собой складированные вскрышные и вмещающие горные породы, забалансовые руды, хвосты обогащения, отходы угольной промышленности, черной и цветной металлургии, промышленности строительных материалов. Ежегодно в АЗРФ образуется до 1 млрд т горнопромышленных твердых отходов, при этом в отвалах и хвостохранилищах накоплено около 100 млрд т отходов, а всего на территории Российской Федерации эти отходы занимают более 300 тыс. га земель. В государственном реестре объектов размещения отходов числятся 849 единиц по всей России, из которых 218 – в регионах АЗРФ. Эти отходы складируются в виде отвалов и хвостохранилищ, при этом подавляющее большинство отходов размещается вблизи поселений, в связи с чем проблема управления горнопромышленными отходами становится взаимосвязанной с общественным сектором экономики [1–3].
Образование и накопление горнопромышленных отходов оказывает существенное негативное воздействие на экосистемы и здоровье человека в результате пыления хвостохранилищ и загрязнения поверхностных и подземных вод. Это воздействие сохраняется и после окончания эксплуатации месторождений полезных ископаемых, в результате чего большие площади земель различного назначения выводятся из хозяйственного оборота [4].
Вопросы, связанные с использованием горнопромышленных отходов, имеют свои особенности, связанные с тем, что, несмотря на неизбежную потерю некоторого количества полезных компонентов в процессах обогащения, их концентрация в отходах остается близкой к таковой в добываемых рудах. Однако при продолжительном хранении такие отходы утрачивают свою ценность как потенциальный источник минерального сырья вследствие существенных изменений технологических свойств извлекаемых минералов, а поддержание отвалов вскрышных пород и хвостохранилищ требует существенных материальных затрат [3-6].
Действующие горные предприятия в вопросах снижения образования отходов и повышения доли их утилизации руководствуются, в первую очередь, собственными экономическими интересами, поскольку целесообразность их переработки зависит не только от ценности содержащихся компонентов, но и от разработки новых технологий и оборудования, значительных капитальных и эксплуатационных вложений и характеризуется длительными сроками окупаемости с высокой степенью риска. Однако различные горнотехнические проблемы, такие как сокращение запасов, пригодных для открытых работ, эксплуатация бедных по содержанию месторождений и переход на подземную добычу, существенно влияют на экономическое состояние и развитие горнопромышленных предприятий и приводят к существенному усложнению и удорожанию добычи руды. Кроме того, регионы АЗРФ характеризуются достаточно низкой численностью и плотностью населения, существенной удаленностью друг от друга источников образования отходов и высокими энергозатратами. Все эти особенности побуждают предприятия рассматривать хвостохранилища как техногенные месторождения. Такие месторождения имеют коммерческую привлекательность, поскольку требуют гораздо меньших затрат на получение товарного концентрата и находятся на поверхности земли [3–5].
Впрочем, несмотря на увеличение объемов утилизации отходов производства при добыче минеральных ресурсов, наблюдается устойчивый рост объемов накопления отходов добычи и переработки, который опережает темпы промышленного производства. В связи с этим разработка и реализация эффективных методов переработки горнопромышленных отходов могут решить не только не экономические проблемы, например, повышение эффективности эксплуатации минерально-сырьевой базы и снижение ресурсоемкости продукции, но и многие экологические, такие как более полное использование невозобновляемых природных ресурсов, высвобождение занятых земель и ликвидацию источников загрязнения природной среды [7, 8].
Действующая система государственного управления горнопромышленными отходами
Правовое государственное управление в сфере обращения с отходами регулируется в первую очередь федеральными законами «Об отходах производства и потребления» и «Об охране окружающей среды». В соответствии с ними федеральное правительство устанавливает порядок определения нормативов образования отходов, отнесения их к определенному классу опасности, установку лимитов на их размещение, осуществление мониторинга состояния окружающей среды собственниками объектов размещения отходов и контроль соответствующей отчетности [9–11].
Региональные органы управления могут принимать законы, регулировать тарифы и штрафы, стимулировать производителей отходов к их использованию, однако им недоступна информация об объемах отходов по видам и производителям на территории региона, поскольку федеральные органы не имеют права ее предоставить без получения разрешения от производителей отходов. Кроме того, общепринятая научная классификация твердых промышленных отходов на данный момент отсутствует, а методический аппарат оценки не может в полной мере учитывать особенности возможного их использования. Все это вынуждает органы власти самостоятельно формировать информационную базу, создание которой требует времени и средств [11].
Среди различных правительственных документов, влияющих на образование и накопление объемов горнопромышленных отходов, стоит отметить Стратегию развития АЗРФ, в основе которой лежит, в том числе, природно-ресурсное направление развития АЗРФ, а одним из основных ее аспектов является экологическая безопасность, направленная на охрану окружающей среды. В этом документе отмечено, что «выполнение основных задач в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности осуществляется путем реализации государственной поддержки деятельности в сфере обращения с отходами в Арктической зоне, совершенствование системы обращения с опасными отходами в Арктической зоне» [7, 12].
Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации», в особенности ее подпрограмма «Формирование опорных зон развития и обеспечение их функционирования, создание условий для ускоренного социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации», также являются важными в этом отношении документами, поскольку ставят перед собой задачу увеличить инвестиционную активность и обеспечить реализацию проектов хозяйственного освоения территории АЗРФ [13, 14].
На данный момент в законодательстве Российской Федерации в области управления горнопромышленными отходами отмечается, что нормативно-техническое регулирование преобладает над нормативно-правовым, а основным признаком отхода является его опасность. Отходы не рассматриваются как вторичный ресурс с сопоставимым с первичным сырьем с содержанием полезных компонентов, а только как загрязнители природной среды. Нормативными правовыми актами регламентированы отношения по обращению с горнопромышленными отходами главным образом в целях предотвращения негативного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, а вопросы их образования и использования практически полностью лежат на производящих их предприятиях. Кроме того, существующие стимулирующие меры, в первую очередь, направлены не на переработку отходов, а захоронение, в связи с чем сложилась практика с преобладанием размещения отходов и взимания соответствующей платы. При этом с промышленных предприятий не взимается плата, если отходы размещены на специализированных объектах и не оказывают негативного воздействия на окружающую природную среду, а также в случае их накопления в целях утилизации и обезвреживания в течение 11 месяцев со дня образования. Тем не менее потенциал техногенных месторождений практически не используется промышленными предприятиями из-за необходимости проведения существенной модернизации производств и определения правил использования и обращения отходов вследствие расхождений норм законодательства об отходах и о недрах. Такое несовершенство законодательства требует внесения существенных изменений в нормативные акты и является ключевым аспектом в вопросе уменьшения отрицательного воздействия на природную среду и вовлечения отходов во вторичное использование. Однако такие изменения в регулировании могут привести к параллелизму и межведомственным трениям в управлении отдельными видами отходов [4, 5, 11, 15].
Современное состояние ситуации с отходами в АЗРФ можно оценить по основным показателям, таким как объем образованных отходов производства и потребления и доля использованных и обезвреженных отходов. Данные об образовании отходов производства и потребления в Российской Федерации и ее субъектах, входящих в АЗРФ, представлены в табл. 1 [16].
Можно отметить, что в целом по стране наблюдается рост образования отходов производства и потребления, однако в АЗРФ это приобретает тенденцию к снижению. Лидирующими регионами АЗРФ по объему отходов являются Республика Саха (Якутия), Мурманская область, Республика Карелия и Красноярский край. В этих регионах располагаются различные предприятия добывающей промышленности, которые являются основными источниками образования отходов [16].
Доля использованных и обезвреженных отходов – это важный экологический показатель, демонстрирующий использование отходов для производства товаров или получения энергии и характеризующий процессы обработки отходов на специализированных установках для снижения отрицательного воздействия на окружающую среду. Данные о доле использованных и обезвреженных отходов в Российской Федерации и ее субъектах, входящих в АЗРФ, представлены в табл. 2 [16].
Приведенные данные показывают, что доля использованных и обезвреженных отходов в среднем по России существенно выше, чем в АЗРФ. Это связано с тем, что утилизация отходов требует существенных затрат на содержание и эксплуатацию, а некоторые из этих регионов являются дотационными, это мешает им осуществить меры по стимулированию этих процессов [15].
В целях стимулирования предприятий, которые снижают объемы образования отходов, разрабатывают и реализуют технологии для их утилизации, а также занимаются строительством новых объектов размещения, осуществляется государственная поддержка в виде налоговых льгот и выделения средств из бюджета. Кроме того, при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов применяются коэффициенты. Например, горнопромышленные отходы в основном оцениваются как малоопасные (V класс опасности), при их размещении путем закладки искусственно созданных полостей в горных породах применяется коэффициент 0, а при утилизации ранее размещенных отходов – 0,5 [11, 13].
Тем не менее со стороны федеральных и региональных властей стимулирование утилизации горнопромышленных отходов остается второстепенной задачей. Инвестиционная политика должна создавать условия коммерческой привлекательности техногенных месторождений, поскольку для их вовлечения во вторичную переработку требуются инвестиции, которые будут иметь определяющее значение в получении дохода, обеспечении устойчивого развития экономической системы региона и улучшении экологической ситуации. Однако эксплуатация техногенного сырья сильно усложняется, поскольку подготовка к ней требует прохождения множества этапов, включая получение многочисленной разрешительной документации, геологическое изучение объекта, проектирование предприятия и разработку требований промышленной безопасности. Кроме того, в соответствии с законом «О недрах», для передачи на утилизацию техногенных минеральных образований необходимо проводить аукционы, а предприятию в течение всего периода – содержать геолого-маркшейдерский отдел и осуществлять работы по учету запасов, что приводит к существенным убыткам. Технико-экономическое обоснование для этих отходов идентично процедуре для новых месторождений, оно включает множество стадий геологического изучения и разработки технологий и полностью перекладывается на инвестора. Среди наиболее серьезных недостатков системы лицензирования и утверждения нормативов образования отходов можно также отметить высокие расходы на утверждение проектов нормативов образования отходов и процедуру определения класса опасности, отсутствие льгот для малых предприятий и индивидуальных предпринимателей и недостаточное развитие необходимой инфраструктуры. В связи с этим инвестиции в переработку горнопромышленных отходов являются крайне невыгодными при текущих законодательных нормах [4, 18].
Заключение
Проблема утилизации горнопромышленных отходов является комплексной и требует существенных вложений со стороны предприятий. В связи с этим для совершенствования государственной системы управления горнопромышленными отходами необходима разработка и реализация различных организационных и правовых мер.
Для решения указанных проблем следует реализовать федеральную целевую программу с привлечением отраслей добывающей и перерабатывающей промышленности. Одной из целей государственной промышленной политики должна стать ресурсная эффективность путем использования наилучших доступных технологий. Это позволит укрепить конкурентоспособность экономики, повысить качество продукции, сократить дефицит сырья, создать новые рабочие места и снизить нагрузку на окружающую среду.
Для повышения инвестиционной привлекательности утилизации горнопромышленных отходов и привлечения малого и среднего бизнеса для их разработки необходимы различные налоговые преференции и меры экономического стимулирования, например, льготы в отношении платы за размещение отходов, освобождение от уплаты налога на добычу полезных ископаемых предприятий, которые осуществляют утилизацию на территории АЗРФ или финансирование программ изучения техногенных месторождений. Это требует изменений в законодательной базе, в том числе корректировки существующих и принятия новых законов в области охраны окружающей среды на территории АЗРФ в целях снижения тенденций к образованию и размещению отходов производства.
Горное законодательство также нуждается в корректировке, в том числе, распространение положений закона «О недрах», где техногенные минеральные образования квалифицировались бы как месторождения полезных ископаемых. Требуется разграничить понятия отходов горнодобывающего производства, техногенных образований и техногенных месторождений и определить критерии, по которым отходы горнодобывающего производства будут отнесены к техногенным месторождениям. Кроме того, необходима разработка положений о разграничении прав собственности на извлекаемые полезные ископаемые и производимые отходы, в результате чего недропользователь получит право распоряжаться отходами добычи и переработки, что уменьшит инвестиционные затраты и упростит планирование работы предприятия. Однако во избежание противоречий между различными региональными законами об отходах и федеральным законодательством, необходимо рассмотреть принятие нового федерального закона об отходах.
Автор заявляет об отсутствии конфликта интересов.
1. Аксенов, Е. М. Техногенные месторождения – проблемы и перспективы вовлечения в хозяйственный оборот / Е. М. Аксенов, Р. К. Садыков, В. А. Алискеров, Ю. А. Киперман, М. А. Комаров // Разведка и охрана недр. – 2010. – № 2. – С. 17–20.
2. Быховский, Л. З. Техногенные отходы как резерв пополнения минерально-сырьевой базы: состояние и проблемы освоения / Л. З. Быховский, Л. В. Спорыхина // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. – 2011. – № 4. – С. 15–20.
3. Ежов, А. И. Оценка техногенного сырья в Российской Федерации (твердые полезные ископаемые) / А. И. Ежов // Горные науки и технологии. – 2016. – № 4. – С. 62–72.
4. Невская, М. А. Геоэкологические и организационно-экономические проблемы переработки горнопромышленных отходов в Российской Федерации / М. А. Невская, С. Г. Селезнев, В. А. Маслобоев, Е. М. Ключникова, О. Т. Конина [и др.] // Вестник Кольского научного центра РАН. – 2020. – Т. 12, № 1. – C. 11–25.
5. Харитонова, Г. Н. Проблема управления обращения с отходами производства и потребления в субъекте федерации (на примере Мурманской области) / Г. Н. Харитонова, Л. В. Иванова, А. В. Дорощенков // Север и рынок: формирование экономического порядка. – 2009. – № 1 (22). – С. 148a–153.
6. Габараев, О. З. Концепция утилизации техногенных и металлосодержащих отходов / О. З. Габараев, М. Ю. Лискова, Е. Ю. Разоренова, А. О. Габараева // Известия Уральского государственного горного университета. – 2021. – № 4 (64). – С. 80–87.
7. Дорофеева, А. С. Система обращения с отходами в Арктической зоне и районах Крайнего Севера / А. С. Дорофеева // Новизна. Эксперимент. Традиции (Н.Экс.Т). – 2022. – Т. 8, № 2 (18). – С. 21–27.
8. Tsukerman, V.A. Use of Mineral Waste of Industrial Enterprises in the Arctic Zone of the Russian Federation / V.A. Tsukerman, S.V. Ivanov // IOP Conf. Series: Earth and Environmental Science. – 2022. – 988. – 032001.
9. Об отходах производства и потребления: Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ. – URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19109/ (дата обращения: 11.04.2024).
10. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34823/ (дата обращения: 11.04.2024).
11. Алиева, Т. Е. Стимулирование снижения объемов горнопромышленных отходов в Арктической зоне РФ: проблемы и перспективы / Т. Е. Алиева // Современные проблемы науки и образования. – 2014. – № 5. – С. 388.
12. Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года. – URL: http://www.scrf.gov.ru/security/economic/Arctic_stratery/ (дата обращения: 14.04.2024).
13. Харитонова, Г. Н. Государственное управление использованием отходов горнопромышленного производства: новый этап и инструменты / Г. Н. Харитонова, Л. В. Иванова // Труды Кольского научного центра РАН. – 2018. – Т. 9, № 2–2. – С. 905–910.
14. Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации» от 30.11.2023 № 2031. – URL: http://government.ru/docs/all/133682/ (дата обращения: 11.04.2024).
15. Манкулова, Ж. А. Промышленная Арктика: отход или доход / Ж. А. Манкулова // Арктика 2035: актуальные вопросы, проблемы, решения. – 2021. – № 1 (5). – С. 22–26.
16. Смиренникова, Е. В. Оценка состояния окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в Российской Арктике / Е. В. Смиренникова, А. В. Уханова, Л. В. Воронина // Управленческое консультирование. – 2018. – № 9 (117). – С. 59–78.
17. Государственные доклады о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации. – URL: https://www.mnr.gov.ru/docs/gosudarstvennye_doklady/ (дата обращения: 11.04.2024).
18. Об охране окружающей среды: Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1. – URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_343/ (дата обращения: 11.04.2024).
