Россия
УДК 330.524 Потенциальное национальное богатство и национальное имущество
УДК 336.22 Налоги. Сборы
Проблемы изъятия природной ренты при разработке месторождений полезных ископаемых являются актуальными на протяжении всей истории освоения природных ресурсов, и особенное значение они приобретают на современном этапе, когда запрос на справедливое распределение доходов выходит на первый план экономического и политического развития общества. В ходе исследования показаны основные направления мировой фискальной политики, которые при всех существующих различиях между странами свидетельствуют о главной цели налогообложения горнодобывающих отраслей – максимальном изъятии прибыли с сохранением заинтересованности предпринимателей в продолжении высокорискового горного бизнеса. В работе рассматривались налоговые доходы, сформированные в добывающем секторе экономики региона, сопоставленные с основными макроэкономическими показателями Республики Коми и Российской Федерации, а также полученными результатами стоимостной оценки минерально-сырьевого потенциала.
ресурсная рента, минеральные ресурсы, Республика Коми, налоги, налоговая политика, горнодобывающая промышленность
Наиболее важным вопросом ресурсной фискальной политики является обеспечение справедливой доли государства в рентной плате за ресурсы, при этом подразумевается распределение, дающее инвесторам достаточный стимул для разведки и разработки. Природная рента представляет собой такую налоговую базу, которая теоретически может облагаться 100%-ным налогом без создания убытков при ведении хозяйственной деятельности [1]. Этим определяется целесообразность сопоставления стоимостных оценок минерального сырья региона с уровнем налоговых поступлений, формируемых в добывающих отраслях.
Налоговая и более широкая фискальная система, применимая к добывающим отраслям, должна гарантировать, что правительство получает адекватную и надлежащую долю выгод от своих ресурсов, принимая во внимание, что добывающие ресурсы являются активами, принадлежащими стране. Налоговые законы и правила, обеспечивающие правовую определенность и стабильность, снижают финансовый риск и, следовательно, способствуют привлечению инвестиций. Кроме того, прозрачное администрирование налоговой системы и избежание двойного налогообложения еще больше снижают риски и влияют на инвестиционные решения в добывающих отраслях. Правительствам следует стремиться уравновесить создание или поддержание благоприятной среды для крупных инвестиций с потребностью страны в доходах, которые можно использовать для ее развития.
При разработке общего налогового режима и совершенствовании его администрирования каждая страна должна тщательно определить свои приоритеты и рассмотреть широкий спектр доступных ей вариантов. Он должен решать множество вопросов, и подход к каждому конкретному вопросу может быть разным в разных странах. В конечном счете рекомендуется, чтобы каждая страна разработала свой собственный набор принципов и целей, адаптируя их к своим конкретным приоритетам и своим уникальным обстоятельствам (включая расположение и качество природных ресурсов, подлежащих разработке, инфраструктуру, политический и экономический климат, потребности развития и другие ресурсы, доступные в стране).
Зарубежный опыт налогообложения горнодобывающих предприятий
В общих чертах механизмы налогообложения полезных ископаемых можно классифицировать в зависимости от того, основаны они на прибыли или объеме производства [2]:
роялти на основе прибыли взимаются с чистого денежного потока или некоторой меры прибыли от горнодобывающего проекта;
адвалорные роялти представляют собой роялти, основанные на объемах производства, которые взимаются в виде процента от стоимости продукции горнодобывающего проекта;
конкретные или основанные на единице добытого сырья роялти – роялти на основе объема производства, взимаемые в виде установленной платы за физическую единицу продукции горнодобывающего предприятия.
Механизмы налогообложения полезных ископаемых существенно различаются между странами и полезными ископаемыми. В странах с развитой экономикой механизмы налогообложения полезных ископаемых в основном основаны на прибыли или адвалорных роялти, в развивающихся странах – механизмы налогообложения полезных ископаемых в основном представлены адвалорными роялти в Африке и Латинской Америке, а также комбинациями специфических и адвалорных роялти в странах Азии и Тихоокеанского региона.
Одними из наиболее важных используемых налогов на прибыль являются налоги на прибыль компаний, налоги на сверхприбыль (или переменный доход) и налоги на ренту за ресурсы. Поскольку такие налоги основаны на прибыли, в первые годы реализации проектов или в условиях низких цен они будут приносить меньший доход, чем налоги, основанные не на прибыли. В среде с высокими ценами, как правило, верно обратное.
К основным налогам и платежам, применяемым в недропользовании, относятся следующие:
налог на прибыль (налог на сверхприбыль);
роялти (они относительно предсказуемы и обеспечивают некоторые платежи в периоды низких цен и доходов, эквивалентны покупной цене природных ресурсов);
бонусы (обеспечивают ранний доход и просты в управлении, менее привлекательны для инвесторов, скорее, это платежи за разведку и права на добычу);
НДС (налог на внутреннее потребление);
налог на имущество (в некоторые договоры включено конкретное положение, разъясняющее, что лицензии на разведку и разработку должны рассматриваться как недвижимое имущество, находящееся в государстве, которому они принадлежат (иногда также считается, что такие лицензии относятся к постоянному представительству), это означает, что доход, полученный нерезидентом от операций, связанных с недвижимым имуществом (включая добывающую деятельность), подлежит налогообложению в стране источника (местонахождение добывающей деятельности) независимо от того, может ли деятельность представлять собой постоянное представительство или нет [3];
налог на доходы физических лиц;
таможенные пошлины, акцизы, сборы за трубопровод, экспортные сборы.
Отдельно следует остановиться на налогообложении нефти и газа, учитывая чрезвычайную рентабельность добычи углеводородного сырья. Нужно отметить, что государственная политика большинства стран нацелена на максимальное изъятие сверхприбыли добывающих компаний и ее трансформации в социально-экономические эффекты в виде бюджетных доходов и фондов национального благосостояния. Так, в Норвегии «Законом о налогообложении подводных нефтегазовых месторождений» помимо подоходного налога, составляющего 28 %, введен специальный налог в объеме 50 %, который применяется только к тем месторождениям, где капиталовложения уже окупились [4]. Высокий уровень налогообложения доходов нефтегазодобывающих компаний в совокупности с протекционистской политикой, направленной на защиту локальных интересов, характерен для стран Персидского залива, где налог на прибыль достигает 85 %, в Англии при добыче нефти изымается до 95 % сверхприбыли.
Другой стороной налогообложения добычи углеводородного сырья в большинстве стран является наличие значительного количества льгот и скидок, нацеленных на максимальное извлечение запасов и увеличение доли малых независимых компаний (США, Канада), что, в свою очередь, снижает издержки при разработке месторождений в условия конкурентной среды.
Одной из особенностей распределения ресурсных налогов в ряде стран является то, что их большая часть остается на территориях, где расположены объекты разработки или производственная инфраструктура, что позволяет штатам, округам и другим субъектам федераций получать дополнительные доходы и полномочия при управлении полученными ресурсами. Так происходит, в частности, в Бразилии, где в федеральный центр поступают только средства от уплаты бонусов подписания (разовые платежи) и ренталс. Стоит отметить опыт Китая в вопросе распределений доходов от ресурсного налога – в центральный бюджет идут только налоговые доходы от добычи нефти и природного газа, добываемого на морской территории страны, остальная часть ресурсного налога приходится на региональные бюджеты [5], сходный подход используется и в США, где налог на добычу подлежит уплате в штате, где были добыты ресурсы, включая береговые и шельфовые воды [6].
Ресурсные налоги и платежи при недропользовании, действующие в Российской Федерации
Российская система налогов в сфере недропользования во многом использует зарубежные фискальные инструменты изъятия ресурсной ренты. По действующему законодательству (Закон Российской Федерации (далее – РФ) «О недрах», Налоговый кодекс РФ, 2 часть) при недропользовании осуществляются выплаты следующих ресурсных налогов и платежей, которые приведены в табл. 1.
Помимо перечисленных налогов и платежей в российском законодательстве присутствует такие фискальные инструменты, как акцизы на минеральное сырье и таможенные пошлины.
Разовые платежи за пользование недрами. Недропользователи, получившие право на пользование недрами, уплачивают разовые платежи за их использование. Минимальные (стартовые) размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются в размере не менее 10 % от величины суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчете на среднегодовую проектную мощность добывающей организации. Окончательные размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются по результатам конкурса или аукциона и фиксируются в лицензии на пользование недрами. Следует отметить, что в США доля подобных платежей в отдельные годы составляет четвертую часть бюджетных поступлений от нефтяной промышленности [7].
Регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск, оценку и разведку месторождений полезных ископаемых. Регулярные платежи за пользование недрами взимаются с пользователей недр отдельно по каждому виду работ. Размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска. Ставка регулярного платежа за пользование недрами устанавливается за 1 км2 площади участка недр в год.
Налог на добычу полезных ископаемых взимается с недропользователей, осуществляющих добычу полезных ископаемых. Ставки налогообложения предусмотрены в гл. 26 ч. 2 Налогового кодекса РФ. Налогообложение производится по налоговой ставке по видам полезных ископаемых, налоговые ставки по углеводородному сырью определяются по специальной формуле, учитывающей рыночную цену, валютный курс и т.д. Надо отметить, что российские ставки НДПИ, в частности, по твердым полезным ископаемым, отличаются от зарубежных аналогов в бо´льшую сторону: так, по меди в среднем в четыре раза превышают ставки в Китае, Монголии, Индии, Бразилии, отдельных штатах США и Австралии, по известняку – в два раза, по золоту – в три.
Распределение налога на добычу между федеральным и территориальными бюджетами осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, законом «О Федеральном бюджете». Налог на добычу нефти и природного газа в полном объеме предусмотрен в качестве источника формирования доходов федерального бюджета. Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых в полной сумме поступает в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Акцизы на минеральное сырье и таможенные пошлины. По действующему Налоговому кодексу РФ акцизами облагаются природный газ, нефтяное сырье, сталь жидкая. Налогообложение природного газа осуществляется по налоговой ставке 30 % от стоимости реализованного газа, ставка акциза на нефтяное сырье определяется налогоплательщиком в рублях за 1 т по формуле, учитывающей цену нефти, курс доллара, а также ряд других коэффициентов. Акциз на жидкую сталь также определяется по формуле, с учетом цены и валютного курса. По данным Минфина РФ, экспортная пошлина на нефть в РФ с 1 июля 2022 г. составляет 55,2 дол. за тонну.
Наиболее значимыми из перечисленных платежей являются налог на добычу полезных ископаемых, акцизы и таможенные пошлины. По данным за 2021 г., доля НДПИ и акцизов составила почти четверть налоговых поступлений, администрируемых Федеральной налоговой службой (8,0 трлн руб. из 28,1 трлн руб.), тогда как, например, в Китае ресурсный налог, аналог российского НДПИ, не превышает 1 % общих налоговых поступлений, несмотря на лидирующие позиции Китая в мировом рейтинге по ресурсному потенциалу [5].
Доходы от налогообложения полезных ископаемых составляют значительную долю общих налоговых поступлений в ряде стран – в частности, за период 2000–2005 гг. эта доля составляла 62,5 % в Ботсване, 17,9 % в Папуа-Новой Гвинее, 17,8 % в Гвинее [2]. В России доля всех налогов и платежей, сгенерированных в отраслях, связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых (табл. 2) также весьма внушительна.
Влияние ресурсных налогов на экономику Республики Коми
Для оценки роли горнодобывающего сектора в экономике региона были рассмотрены основные макроэкономические показатели Республики Коми и показана их связь с минерально-сырьевым комплексом (табл. 3).
Данные табл. 3, с одной стороны, убедительно свидетельствуют о значимости сырьевого сектора для экономики региона, который обеспечивает 33 % валового регионального продукта, четвертую часть республиканского экспорта, составляет 20 % основных фондов, формирует 80 % налоговых платежей. С другой стороны, по существующим бюджетным правилам, большая часть налогов, в числе которых наиболее весомый налог на добычу полезных ископаемых в части углеводородного сырья, изымается в Федеральный бюджет, поэтому доля платежей, обеспечиваемых добычей полезных ископаемых, довольно невелика – от 10 до 14 % от общей суммы налогов, сгенерированных в минерально-сырьевом секторе. Доходы, поступающие от сырьевых отраслей в консолидированный бюджет Республики Коми, сопоставимы с доходами торговых предприятий, строительства, обработки древесины и производства бумаги. Налог на добычу полезных ископаемых, остающийся в регионе, не превышает 1 % в бюджетных доходах, налог на имущество минерально-сырьевого комплекса составляет пятую часть от республиканских сборов имущественного налога и в три раза меньше аналогичного налога, уплаченного предприятиями торговли (табл. 4).
Сопоставляя основные макроэкономические показатели Республики Коми и данные стоимостной оценки минеральных ресурсов региона, нужно отметить, что валовый региональный продукт составляет 8,9 % от потенциальной стоимости полезных ископаемых в недрах, а активные запасы минерально-сырьевых объектов республики сопоставимы с основными фондами республики и превосходят их в 1,6 раза. Как отмечалось ранее, в экономически развитых горнодобывающих странах на минеральное сырье приходится незначительная доля национального богатства. Как правило, стоимость недр составляет первые проценты стоимости основного капитала и произведенных активов. Например, экономическая рента в Канаде от добычи сырой нефти и природного газа оценивалась примерно в 20 млрд дол. США, что составило 8 % ВНП [8], в Австралии стоимость недр составляет одну десятую стоимости основного капитала, стоимость запасов полезных ископаемых – от 3 до 7 % стоимости произведенных активов в США.
Для оценки степени изъятия ресурсной ренты платежи и налоги минерально-сырьевых отраслей были сопоставлены с потенциальной стоимостью экономически активных запасов (табл. 5).
Рентными платежами ежегодно изымается от 1,2 до 4 % стоимости экономически активных запасов, если принять во внимание весь объем налогов и сборов, поступивших от минерально-сырьевых отраслей – эта доля возрастает до 5 %. Стоит отметить почти двухкратный рост доли ресурсных платежей от потенциальной стоимости сырья в недрах в последние 5 лет (за исключением 2020 г.). Результаты похожих исследований были опубликованы в труде [9]. Авторы провели количественную оценку доходов, полученных государственными и местными органами власти США непосредственно от добычи нефти и газа и сделали попытку оценить их долю в общем объеме нефтегазовых доходов. В работе подчеркивается, что в отличии от других исследователей, рассматривающих при оценке нефтегазовых доходов собственно рентные налоги и платежи (арендные и концессионные платежи, роялти, налог на прибыль), в данном случае были включены местные налоги на имущество и доходы от аренды нефтегазовых земель на государственных и федеральных землях. В среднем доходы штатов и местных органов власти составили примерно 10 % от общей стоимости добытых углеводородов, варьируя от 1 до 40 %.
Один из методов оценки минерально-сырьевых активов основан на предположении, что в результате тщательно продуманного налогового законодательства вся сверхприбыль горной компании будет изыматься. В этом случае стоимость актива добывающей компании будет равна нулю, а стоимость ресурса передана владельцу роялти. Таким образом, стоимость минерального ресурса будет равна сумме выплаченных роялти и доходу добывающей компании [10]. Однако такой подход маловероятен в силу несовершенной системы платежей. Вместе с тем в Нидерландах стоимость газа в Северном море оценивается именно таким методом. Голландцы оценивают ресурсную ренту непосредственно налоговыми поступлениями. Правительства Великобритании, Норвегии, Нидерландов в этом регионе пытаются изъять большую часть ренты посредством роялти и налогов, забирая при этом более 80 % от стоимости аренды ресурсов [11, 12].
Выводы
Минерально-сырьевые ресурсы Рес-
публики Коми обладают высоким стоимостным потенциалом, в сырьевых отраслях формируется большая часть доходов консолидированных бюджетов. Вместе с тем на территории республики остается только 1/10 налогов и платежей, полученных от разработки, переработки и транспортировки полезных ископаемых, тогда как некоторые ресурсные страны придерживаются иной стратегии, при которой основная часть налогов остается в распоряжении тех штатов и муниципалитетов, где находятся месторождения полезных ископаемых.
В связи со сложившейся в России системой распределения бюджетных доходов в сфере недропользования необходимо уделять бо´льшее внимание развитию инфраструктурных и социальных объектов при согласовании лицензионных соглашений, а также созданию благоприятных условий для освоения месторождений общераспространенных полезных ископаемых, так как именно они служат развитию экономики региона. Помимо этого, необходимо более тщательно подходить к администрированию региональных налогов, в частности налогу на имущество.
Ресурсными платежами ежегодно изымается от 1,5 до 4 % стоимости экономически активных запасов, подобные показатели могут быть использованы при разработке программ развития сырьевого потенциала как отдельного региона, так и страны в целом.
1. Fiscal Regimes for Extractive Industries: Design and Implementation / Prepared by the Fiscal Affairs Department/Approved by Carlo Cottarelli, August 15, 2012.
2. Lindsay Hogan. International Mineral Taxation: experience and issues // Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics Taxing natural resources: new challenges, new perspectives International Monetary Fund Washington, D.C., 25-27 September. 2008. - URL: https://webarchive.nla.gov.au/awa/20081015213850/http://pandora.nla.gov.au/pan/30281/20081010-0001/cp08.11.pdf.
3. United Nations Handbook on Selected Issues for Taxation of the Extractive Industries by Developing Countries. United Nations. New York. 2017. p. 477.
4. Сафина, Е.С. Зарубежная практика налогообложения природных ресурсов / Е.С. Сафина //Финансы и кредит. - 2011. - 2 (434). - С. 17-75.
5. Карцева, И.С. Современное налогообложение в Китае и пути его совершенствования в отдельных аспектах / И.С. Карцева, Е.В. Конвисарова // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. - 2016. - № 7. - С. 635-638.
6. Бобылев, Ю.Н. Мировой опыт налогообложения добывающей промышленности / Ю.Н. Бобылев. - Москва, 2013. - 67 с.
7. Моисеева, М.А. Налогообложение добычи нефти и газа: тенденции развития / М.А. Моисеева, И.Е. Войшвилло, Н.С. Милоголов // Финансовый журнал / Financial journal. - 2012. - № 1. - С. 87-100.
8. Terry Heaps, John F. Helliwell. The taxation of natural resources // Handbook of public economics, vol. I, edited by A.J. Auerbach and M. Feldstein, © 1985, Elsevier Science Publishers b. V. (North-Holland).
9. Newell R.G., Raimi D. US state and local oil and gas revenue sources and uses // Energy Policy. 2018. Vol. 112. P. 12-18. - URL:https://doi.org/10.1016/j.enpol.2017.10.002.
10. Economic Methods of Valuing Mineral Assets. Graham A. Davis, Division of Economics and Business, Colorado School of Mines, Golden, CO 80401 gdavis@mines.edu, August 1, 2002. For presentation at the ASA/CICBV 5th Joint Business Valuation Conference, Orlando, Florida, October pp. 24-26, 2002.
11. Андреев, А. Осторожный фискальный оптимизм / А. Андреев // Нефть России. - 2011. - № 2. - С. 14-26.
12. Deloitte. Oil and gas taxation in Norway. 2014, www.deloitte.com/taxguides.
