Russian Federation
UDK 330.524 Потенциальное национальное богатство и национальное имущество
UDK 336.22 Налоги. Сборы
The issues of resource rent extraction on the development of mineral deposits have been important throughout the whole history of natural resources exploitation. Today, they are of special importance as the question on the equitable income distribution comes to the forefront of the economic and political development of the society. The author has identified the main world approaches of tax policy which, with all the existing differences between the countries, indicate the main goal of taxation in the mining industries, i.e. the maximal profit recovery on maintaining the interest of entrepreneurs to continue the high-risk mining works. The paper considers tax revenues generated in the mining sector of the regional economy. The tax revenues have been compared with the main macroeconomic indicators of the Komi Republic and the Russian Federation, as well as with the results on the valuation of mineral and raw material potential.
resource rent, mineral resources, the Komi Republic, taxes, tax policy, mining industry
Наиболее важным вопросом ресурсной фискальной политики является обеспечение справедливой доли государства в рентной плате за ресурсы, при этом подразумевается распределение, дающее инвесторам достаточный стимул для разведки и разработки. Природная рента представляет собой такую налоговую базу, которая теоретически может облагаться 100%-ным налогом без создания убытков при ведении хозяйственной деятельности [1]. Этим определяется целесообразность сопоставления стоимостных оценок минерального сырья региона с уровнем налоговых поступлений, формируемых в добывающих отраслях.
Налоговая и более широкая фискальная система, применимая к добывающим отраслям, должна гарантировать, что правительство получает адекватную и надлежащую долю выгод от своих ресурсов, принимая во внимание, что добывающие ресурсы являются активами, принадлежащими стране. Налоговые законы и правила, обеспечивающие правовую определенность и стабильность, снижают финансовый риск и, следовательно, способствуют привлечению инвестиций. Кроме того, прозрачное администрирование налоговой системы и избежание двойного налогообложения еще больше снижают риски и влияют на инвестиционные решения в добывающих отраслях. Правительствам следует стремиться уравновесить создание или поддержание благоприятной среды для крупных инвестиций с потребностью страны в доходах, которые можно использовать для ее развития.
При разработке общего налогового режима и совершенствовании его администрирования каждая страна должна тщательно определить свои приоритеты и рассмотреть широкий спектр доступных ей вариантов. Он должен решать множество вопросов, и подход к каждому конкретному вопросу может быть разным в разных странах. В конечном счете рекомендуется, чтобы каждая страна разработала свой собственный набор принципов и целей, адаптируя их к своим конкретным приоритетам и своим уникальным обстоятельствам (включая расположение и качество природных ресурсов, подлежащих разработке, инфраструктуру, политический и экономический климат, потребности развития и другие ресурсы, доступные в стране).
Зарубежный опыт налогообложения горнодобывающих предприятий
В общих чертах механизмы налогообложения полезных ископаемых можно классифицировать в зависимости от того, основаны они на прибыли или объеме производства [2]:
роялти на основе прибыли взимаются с чистого денежного потока или некоторой меры прибыли от горнодобывающего проекта;
адвалорные роялти представляют собой роялти, основанные на объемах производства, которые взимаются в виде процента от стоимости продукции горнодобывающего проекта;
конкретные или основанные на единице добытого сырья роялти – роялти на основе объема производства, взимаемые в виде установленной платы за физическую единицу продукции горнодобывающего предприятия.
Механизмы налогообложения полезных ископаемых существенно различаются между странами и полезными ископаемыми. В странах с развитой экономикой механизмы налогообложения полезных ископаемых в основном основаны на прибыли или адвалорных роялти, в развивающихся странах – механизмы налогообложения полезных ископаемых в основном представлены адвалорными роялти в Африке и Латинской Америке, а также комбинациями специфических и адвалорных роялти в странах Азии и Тихоокеанского региона.
Одними из наиболее важных используемых налогов на прибыль являются налоги на прибыль компаний, налоги на сверхприбыль (или переменный доход) и налоги на ренту за ресурсы. Поскольку такие налоги основаны на прибыли, в первые годы реализации проектов или в условиях низких цен они будут приносить меньший доход, чем налоги, основанные не на прибыли. В среде с высокими ценами, как правило, верно обратное.
К основным налогам и платежам, применяемым в недропользовании, относятся следующие:
налог на прибыль (налог на сверхприбыль);
роялти (они относительно предсказуемы и обеспечивают некоторые платежи в периоды низких цен и доходов, эквивалентны покупной цене природных ресурсов);
бонусы (обеспечивают ранний доход и просты в управлении, менее привлекательны для инвесторов, скорее, это платежи за разведку и права на добычу);
НДС (налог на внутреннее потребление);
налог на имущество (в некоторые договоры включено конкретное положение, разъясняющее, что лицензии на разведку и разработку должны рассматриваться как недвижимое имущество, находящееся в государстве, которому они принадлежат (иногда также считается, что такие лицензии относятся к постоянному представительству), это означает, что доход, полученный нерезидентом от операций, связанных с недвижимым имуществом (включая добывающую деятельность), подлежит налогообложению в стране источника (местонахождение добывающей деятельности) независимо от того, может ли деятельность представлять собой постоянное представительство или нет [3];
налог на доходы физических лиц;
таможенные пошлины, акцизы, сборы за трубопровод, экспортные сборы.
Отдельно следует остановиться на налогообложении нефти и газа, учитывая чрезвычайную рентабельность добычи углеводородного сырья. Нужно отметить, что государственная политика большинства стран нацелена на максимальное изъятие сверхприбыли добывающих компаний и ее трансформации в социально-экономические эффекты в виде бюджетных доходов и фондов национального благосостояния. Так, в Норвегии «Законом о налогообложении подводных нефтегазовых месторождений» помимо подоходного налога, составляющего 28 %, введен специальный налог в объеме 50 %, который применяется только к тем месторождениям, где капиталовложения уже окупились [4]. Высокий уровень налогообложения доходов нефтегазодобывающих компаний в совокупности с протекционистской политикой, направленной на защиту локальных интересов, характерен для стран Персидского залива, где налог на прибыль достигает 85 %, в Англии при добыче нефти изымается до 95 % сверхприбыли.
Другой стороной налогообложения добычи углеводородного сырья в большинстве стран является наличие значительного количества льгот и скидок, нацеленных на максимальное извлечение запасов и увеличение доли малых независимых компаний (США, Канада), что, в свою очередь, снижает издержки при разработке месторождений в условия конкурентной среды.
Одной из особенностей распределения ресурсных налогов в ряде стран является то, что их большая часть остается на территориях, где расположены объекты разработки или производственная инфраструктура, что позволяет штатам, округам и другим субъектам федераций получать дополнительные доходы и полномочия при управлении полученными ресурсами. Так происходит, в частности, в Бразилии, где в федеральный центр поступают только средства от уплаты бонусов подписания (разовые платежи) и ренталс. Стоит отметить опыт Китая в вопросе распределений доходов от ресурсного налога – в центральный бюджет идут только налоговые доходы от добычи нефти и природного газа, добываемого на морской территории страны, остальная часть ресурсного налога приходится на региональные бюджеты [5], сходный подход используется и в США, где налог на добычу подлежит уплате в штате, где были добыты ресурсы, включая береговые и шельфовые воды [6].
Ресурсные налоги и платежи при недропользовании, действующие в Российской Федерации
Российская система налогов в сфере недропользования во многом использует зарубежные фискальные инструменты изъятия ресурсной ренты. По действующему законодательству (Закон Российской Федерации (далее – РФ) «О недрах», Налоговый кодекс РФ, 2 часть) при недропользовании осуществляются выплаты следующих ресурсных налогов и платежей, которые приведены в табл. 1.
Помимо перечисленных налогов и платежей в российском законодательстве присутствует такие фискальные инструменты, как акцизы на минеральное сырье и таможенные пошлины.
Разовые платежи за пользование недрами. Недропользователи, получившие право на пользование недрами, уплачивают разовые платежи за их использование. Минимальные (стартовые) размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются в размере не менее 10 % от величины суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчете на среднегодовую проектную мощность добывающей организации. Окончательные размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются по результатам конкурса или аукциона и фиксируются в лицензии на пользование недрами. Следует отметить, что в США доля подобных платежей в отдельные годы составляет четвертую часть бюджетных поступлений от нефтяной промышленности [7].
Регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск, оценку и разведку месторождений полезных ископаемых. Регулярные платежи за пользование недрами взимаются с пользователей недр отдельно по каждому виду работ. Размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска. Ставка регулярного платежа за пользование недрами устанавливается за 1 км2 площади участка недр в год.
Налог на добычу полезных ископаемых взимается с недропользователей, осуществляющих добычу полезных ископаемых. Ставки налогообложения предусмотрены в гл. 26 ч. 2 Налогового кодекса РФ. Налогообложение производится по налоговой ставке по видам полезных ископаемых, налоговые ставки по углеводородному сырью определяются по специальной формуле, учитывающей рыночную цену, валютный курс и т.д. Надо отметить, что российские ставки НДПИ, в частности, по твердым полезным ископаемым, отличаются от зарубежных аналогов в бо´льшую сторону: так, по меди в среднем в четыре раза превышают ставки в Китае, Монголии, Индии, Бразилии, отдельных штатах США и Австралии, по известняку – в два раза, по золоту – в три.
Распределение налога на добычу между федеральным и территориальными бюджетами осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, законом «О Федеральном бюджете». Налог на добычу нефти и природного газа в полном объеме предусмотрен в качестве источника формирования доходов федерального бюджета. Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых в полной сумме поступает в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Акцизы на минеральное сырье и таможенные пошлины. По действующему Налоговому кодексу РФ акцизами облагаются природный газ, нефтяное сырье, сталь жидкая. Налогообложение природного газа осуществляется по налоговой ставке 30 % от стоимости реализованного газа, ставка акциза на нефтяное сырье определяется налогоплательщиком в рублях за 1 т по формуле, учитывающей цену нефти, курс доллара, а также ряд других коэффициентов. Акциз на жидкую сталь также определяется по формуле, с учетом цены и валютного курса. По данным Минфина РФ, экспортная пошлина на нефть в РФ с 1 июля 2022 г. составляет 55,2 дол. за тонну.
Наиболее значимыми из перечисленных платежей являются налог на добычу полезных ископаемых, акцизы и таможенные пошлины. По данным за 2021 г., доля НДПИ и акцизов составила почти четверть налоговых поступлений, администрируемых Федеральной налоговой службой (8,0 трлн руб. из 28,1 трлн руб.), тогда как, например, в Китае ресурсный налог, аналог российского НДПИ, не превышает 1 % общих налоговых поступлений, несмотря на лидирующие позиции Китая в мировом рейтинге по ресурсному потенциалу [5].
Доходы от налогообложения полезных ископаемых составляют значительную долю общих налоговых поступлений в ряде стран – в частности, за период 2000–2005 гг. эта доля составляла 62,5 % в Ботсване, 17,9 % в Папуа-Новой Гвинее, 17,8 % в Гвинее [2]. В России доля всех налогов и платежей, сгенерированных в отраслях, связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых (табл. 2) также весьма внушительна.
Влияние ресурсных налогов на экономику Республики Коми
Для оценки роли горнодобывающего сектора в экономике региона были рассмотрены основные макроэкономические показатели Республики Коми и показана их связь с минерально-сырьевым комплексом (табл. 3).
Данные табл. 3, с одной стороны, убедительно свидетельствуют о значимости сырьевого сектора для экономики региона, который обеспечивает 33 % валового регионального продукта, четвертую часть республиканского экспорта, составляет 20 % основных фондов, формирует 80 % налоговых платежей. С другой стороны, по существующим бюджетным правилам, большая часть налогов, в числе которых наиболее весомый налог на добычу полезных ископаемых в части углеводородного сырья, изымается в Федеральный бюджет, поэтому доля платежей, обеспечиваемых добычей полезных ископаемых, довольно невелика – от 10 до 14 % от общей суммы налогов, сгенерированных в минерально-сырьевом секторе. Доходы, поступающие от сырьевых отраслей в консолидированный бюджет Республики Коми, сопоставимы с доходами торговых предприятий, строительства, обработки древесины и производства бумаги. Налог на добычу полезных ископаемых, остающийся в регионе, не превышает 1 % в бюджетных доходах, налог на имущество минерально-сырьевого комплекса составляет пятую часть от республиканских сборов имущественного налога и в три раза меньше аналогичного налога, уплаченного предприятиями торговли (табл. 4).
Сопоставляя основные макроэкономические показатели Республики Коми и данные стоимостной оценки минеральных ресурсов региона, нужно отметить, что валовый региональный продукт составляет 8,9 % от потенциальной стоимости полезных ископаемых в недрах, а активные запасы минерально-сырьевых объектов республики сопоставимы с основными фондами республики и превосходят их в 1,6 раза. Как отмечалось ранее, в экономически развитых горнодобывающих странах на минеральное сырье приходится незначительная доля национального богатства. Как правило, стоимость недр составляет первые проценты стоимости основного капитала и произведенных активов. Например, экономическая рента в Канаде от добычи сырой нефти и природного газа оценивалась примерно в 20 млрд дол. США, что составило 8 % ВНП [8], в Австралии стоимость недр составляет одну десятую стоимости основного капитала, стоимость запасов полезных ископаемых – от 3 до 7 % стоимости произведенных активов в США.
Для оценки степени изъятия ресурсной ренты платежи и налоги минерально-сырьевых отраслей были сопоставлены с потенциальной стоимостью экономически активных запасов (табл. 5).
Рентными платежами ежегодно изымается от 1,2 до 4 % стоимости экономически активных запасов, если принять во внимание весь объем налогов и сборов, поступивших от минерально-сырьевых отраслей – эта доля возрастает до 5 %. Стоит отметить почти двухкратный рост доли ресурсных платежей от потенциальной стоимости сырья в недрах в последние 5 лет (за исключением 2020 г.). Результаты похожих исследований были опубликованы в труде [9]. Авторы провели количественную оценку доходов, полученных государственными и местными органами власти США непосредственно от добычи нефти и газа и сделали попытку оценить их долю в общем объеме нефтегазовых доходов. В работе подчеркивается, что в отличии от других исследователей, рассматривающих при оценке нефтегазовых доходов собственно рентные налоги и платежи (арендные и концессионные платежи, роялти, налог на прибыль), в данном случае были включены местные налоги на имущество и доходы от аренды нефтегазовых земель на государственных и федеральных землях. В среднем доходы штатов и местных органов власти составили примерно 10 % от общей стоимости добытых углеводородов, варьируя от 1 до 40 %.
Один из методов оценки минерально-сырьевых активов основан на предположении, что в результате тщательно продуманного налогового законодательства вся сверхприбыль горной компании будет изыматься. В этом случае стоимость актива добывающей компании будет равна нулю, а стоимость ресурса передана владельцу роялти. Таким образом, стоимость минерального ресурса будет равна сумме выплаченных роялти и доходу добывающей компании [10]. Однако такой подход маловероятен в силу несовершенной системы платежей. Вместе с тем в Нидерландах стоимость газа в Северном море оценивается именно таким методом. Голландцы оценивают ресурсную ренту непосредственно налоговыми поступлениями. Правительства Великобритании, Норвегии, Нидерландов в этом регионе пытаются изъять большую часть ренты посредством роялти и налогов, забирая при этом более 80 % от стоимости аренды ресурсов [11, 12].
Выводы
Минерально-сырьевые ресурсы Рес-
публики Коми обладают высоким стоимостным потенциалом, в сырьевых отраслях формируется большая часть доходов консолидированных бюджетов. Вместе с тем на территории республики остается только 1/10 налогов и платежей, полученных от разработки, переработки и транспортировки полезных ископаемых, тогда как некоторые ресурсные страны придерживаются иной стратегии, при которой основная часть налогов остается в распоряжении тех штатов и муниципалитетов, где находятся месторождения полезных ископаемых.
В связи со сложившейся в России системой распределения бюджетных доходов в сфере недропользования необходимо уделять бо´льшее внимание развитию инфраструктурных и социальных объектов при согласовании лицензионных соглашений, а также созданию благоприятных условий для освоения месторождений общераспространенных полезных ископаемых, так как именно они служат развитию экономики региона. Помимо этого, необходимо более тщательно подходить к администрированию региональных налогов, в частности налогу на имущество.
Ресурсными платежами ежегодно изымается от 1,5 до 4 % стоимости экономически активных запасов, подобные показатели могут быть использованы при разработке программ развития сырьевого потенциала как отдельного региона, так и страны в целом.
1. Fiscal Regimes for Extractive Industries: Design and Implementation / Prepared by the Fiscal Affairs Department/Approved by Carlo Cottarelli, August 15, 2012.
2. Lindsay Hogan. International Mineral Taxation: experience and issues // Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics Taxing natural resources: new challenges, new perspectives International Monetary Fund Washington, D.C., 25-27 September. 2008. - URL: https://webarchive.nla.gov.au/awa/20081015213850/http://pandora.nla.gov.au/pan/30281/20081010-0001/cp08.11.pdf.
3. United Nations Handbook on Selected Issues for Taxation of the Extractive Industries by Developing Countries. United Nations. New York. 2017. p. 477.
4. Safina, E.S. Zarubezhnaya praktika nalogooblozheniya prirodnyh resursov / E.S. Safina //Finansy i kredit. - 2011. - 2 (434). - S. 17-75.
5. Karceva, I.S. Sovremennoe nalogooblozhenie v Kitae i puti ego sovershenstvovaniya v otdel'nyh aspektah / I.S. Karceva, E.V. Konvisarova // Mezhdunarodnyy zhurnal prikladnyh i fundamental'nyh issledovaniy. - 2016. - № 7. - S. 635-638.
6. Bobylev, Yu.N. Mirovoy opyt nalogooblozheniya dobyvayuschey promyshlennosti / Yu.N. Bobylev. - Moskva, 2013. - 67 s.
7. Moiseeva, M.A. Nalogooblozhenie dobychi nefti i gaza: tendencii razvitiya / M.A. Moiseeva, I.E. Voyshvillo, N.S. Milogolov // Finansovyy zhurnal / Financial journal. - 2012. - № 1. - S. 87-100.
8. Terry Heaps, John F. Helliwell. The taxation of natural resources // Handbook of public economics, vol. I, edited by A.J. Auerbach and M. Feldstein, © 1985, Elsevier Science Publishers b. V. (North-Holland).
9. Newell R.G., Raimi D. US state and local oil and gas revenue sources and uses // Energy Policy. 2018. Vol. 112. P. 12-18. - URL:https://doi.org/10.1016/j.enpol.2017.10.002.
10. Economic Methods of Valuing Mineral Assets. Graham A. Davis, Division of Economics and Business, Colorado School of Mines, Golden, CO 80401 gdavis@mines.edu, August 1, 2002. For presentation at the ASA/CICBV 5th Joint Business Valuation Conference, Orlando, Florida, October pp. 24-26, 2002.
11. Andreev, A. Ostorozhnyy fiskal'nyy optimizm / A. Andreev // Neft' Rossii. - 2011. - № 2. - S. 14-26.
12. Deloitte. Oil and gas taxation in Norway. 2014, www.deloitte.com/taxguides.
